經濟日報：國有企業在各國經濟中的重要角色
來源：哈爾濱電氣集團公司
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發布時間：2013-06-19
編者按 國有企業作為一種特定的企業制度，因其自身的性質和特定作用，在國家經濟中扮演著十分重要的角色。國有經濟對維護國家經濟秩序、鞏固國家經濟制度、促進經濟發展有著不可缺少的作用。而各國對國有經濟的監管和推動，則是一個隨著經濟結構的不斷調整而相應變革和完善的過程。
新加坡有效監管國有企業的啟示
國有企業在新加坡國民經濟中占有舉足輕重的地位。自上個世紀70年代后期開始，國有經濟部門就一直占新加坡國內固定資本形成總值的四分之一左右。在不斷加強對國有企業管理的過程中，新加坡逐步形成了有自身特色的管理與監督體制。數十年來，由新加坡政府委托政府控股公司經營的國有資產不但沒有流失，而且大幅增長。
啟示之一：為了讓國有企業在激烈的市場競爭中不斷發展壯大，而非依賴政府，新加坡設立政府控股監管機構，通過有效監督和商業性戰略投資培育世界級公司
新加坡于1965年成為獨立國家之后，首要任務是創造就業機會，減輕就業壓力。為此，新加坡采取了以政府為主導，大力發展勞動密集型制造業的經濟政策。因此，當時的一些基礎產業如交通運輸和造船業等，都是由政府出面興辦國有企業，新加坡人把這類企業稱為與國家有聯系的企業，簡稱為“國聯企業”。到了上世紀70年代中期，新加坡國聯企業越來越多，如何加強管理與監管，使之能夠在激烈的市場競爭中不斷發展壯大，而不是躺在政府身上，處處依賴政府的保護和幫助，成為擺在當時新加坡政府面前的艱巨課題。
在此背景下應運而生的新加坡淡馬錫控股公司，其運作很為世界所稱道。該公司成立于1974年，是由新加坡財政部負責監管、以私人名義注冊的一家控股公司。新加坡開發銀行等36家國聯企業的股權被授權由淡馬錫公司負責經營。政府賦予它的職責是“通過有效的監督和商業性戰略投資來培育世界級公司，從而為新加坡的經濟發展作出貢獻。”目前，該公司以控股方式管理著23家國聯企業，其中14家為獨資公司、7家上市公司和2家有限責任公司，下屬各類大小企業約2000多家，總資產超過420億美元，占新加坡GDP的8%左右。
啟示之二：依靠產權紐帶管理國有企業，采取市場化方式運作國有資本，政府控股公司在參與市場經濟活動的過程中不享受特殊的優惠或保護政策
新加坡政府控股公司始終代表政府管理國有資產，依靠產權紐帶管理國有企業，采取市場化方式運作國有資本。政府控股公司在市場上以獨立法人面目出現，其在投資決策和資金使用等方面享有充分的自主權。政府控股公司在參與市場經濟活動的過程中不享受特殊的優惠或保護政策，必須遵循民法體系下與其他企業相同的職責或享有相同的權利，強調在同等條件下公平競爭。政府控股公司同樣不直接介入下屬企業的經營決策，而是通過加強董事會建設來實現對其有效監管。政府控股公司對下面的各個投資公司的日常經營也不會過多干涉，使實際進行投資的各個下屬公司進一步獨立于政府和控股公司，成為真正的商業經營主體。
一般來說，新加坡國有企業管理框架分三個層次，第一層是政府部門，第二層是政府控股公司，第三層是國聯公司。政府部門是國有資產的擁有者，主導制定經濟發展戰略；政府控股公司是國有資產的經營機構，代表政府具體運營國有資產；國聯公司在政府控股公司的領導下，開展經營活動，完成贏利目標。
啟示之三：政府對政府控股公司的管理主要體現在人事權和收益分配權上，監督權和管理權分離，監管但不干預，審核但不承諾，鼓勵自主經營但不失控
新加坡政府始終是政府控股公司惟一的出資人，對政府控股公司的管理主要體現在人事權和收益分配權上。政府控股公司董事會成員及公司主要經理人員的任命都需經財政部通過，由總統審批。由政府派出的代表擔任政府控股公司董事會的董事，代表政府行使資產管理職能，使政府能夠實現對整個公司的有效掌控；財政部還負責政府控股公司經營業務范圍的審定、重大投資項目的審批，以及財務報表的審核等。政府控股公司整個系統內各類企業的重大經營活動始終處于政府的掌控之中。
新加坡財政部對政府控股公司給予了相當大的經營自主權，政府控股公司在每年從子公司取得紅利的同時，也必須將自己利潤的50％上繳財政部。盡管政府控股公司為有限公司，不必向社會公布其財政數據，但是，它必須每年向財政部遞交經審計的財務報告。政府控股公司本身的治理結構在一定程度上保證了監督權和管理權的分離。政府對企業的經營活動做到監管但不干預，重大事項審核但不承諾，鼓勵企業大膽自主經營但不失控，從而有利于實現國有資產的保值和增值，并培育和造就出一批具有國際水平的現代企業。據政府控股公司統計資料顯示，自1974年成立以來，新加坡政府委托政府控股公司經營的國有資產不但沒有流失，反而大幅增長。
啟示之四：實行嚴格的反腐倡廉法律和法規，通過財務報告和項目審批制度，對公司重大決策進行監管
新加坡實行嚴格的反腐倡廉法律和法規，除由總統直接負責的反貪局對包括下派到各控股公司的國家公務員的公務活動進行監督以外，新加坡政府對國有企業的監管還通過以下3種途徑進行：首先是由財政部等部門直接派出司（局）級和副部級官員，參加公司董事會。通過他們在董事會的活動，影響和監督公司的重大決策，以確保公司經濟活動符合政府賦予它的使命。
其次是通過財務報告和項目審批制度，對公司重大決策進行監管。如規定公司必須定期將財務報表上報財政部，且上報之前必須經國際權威審計公司評審，以便財政部了解和掌握公司經營狀況。另外，凡涉及公司及公司下轄子公司的重大投資決策和經營事項，如公開上市、改變經營范圍或到海外投資等，均需上報財政部審批或備案，以盡量避免發生重大項目投資決策的失誤。
其三是不定期派人到公司或其子公司調查了解情況。
啟示之五：信息公開，鼓勵媒體曝光國有企業中侵吞國家財產和貪贓枉法行為，將大型國有企業經營活動置于公眾監督之下
在加強對國聯企業嚴格監管的同時，新加坡政府還鼓勵新聞媒體對國有企業中侵吞國家財產和貪贓枉法行為進行公開曝光。例如淡馬錫控股公司作為一家掌管著420億美元國有資產的大公司，長期以來一直是媒體聚焦的對象。由于淡馬錫屬下很多公司的經營業務與普通百姓的日常生活息息相關，如民航、地鐵、電信、港口、碼頭等，因此，這些國聯企業的重大舉措經常見諸報端或在電視上亮相，這就使淡馬錫公司在涉及企業重大業務決策時難以暗箱操作。
為了防止由于信息不對稱可能導致內部操縱問題的發生，新加坡政府規定，國有企業無論上市與否，其經營狀況都應當公開，任何機構或個人，只需交納5新元的費用，都可以在注冊局調閱任何一家國有企業包括政府控股公司的有關資產管理信息的資料，以保證公眾輿論對國有企業具有一定的監督作用。
韓國：機制激發國企活力
自上世紀80年代以來，韓國政府通過積極改革國企管理模式，強化經營評價機制，極大提高了企業的自主權和效率性，并鼓勵國企走出國門，使企業發展獲得了更大空間。而在市場體制充分形成以后，韓國政府為避免過度壟斷，保持有效競爭機制，通過多種方式調整企業所有制結構，走出了有本國特色的國有企業發展道路。
數據是韓國國有企業近年發展的最好注解。根據韓國企劃財政部的調查，自2008年國際金融危機之后，韓國國有企業的“人均勞動生產性”指數大幅提升，其增幅甚至超過民間企業。以2010年為例，國有企業“人均勞動生產性”對比2008年增幅為31.6%，而大型民間企業的平均增幅為24.9%。在利潤增長方面，很多國有企業也取得了讓民間企業羨慕的成績。例如地域供暖公社2010年的營業利潤率為9.95%，較50大上市公司平均利潤率6.3%高出58%。
那么韓國政府是如何保持國有企業的活力？經營評價機制是韓國政府對國有企業有效監管的核心。根據《公共機關運營法》的規定，韓國政府于每年12月將下一年的企業運作目標下達到企業，而企業則需要將上一年度的經營管理報告書在3月20日之前遞交，報告書由專門組建的經營評價團評審，評審結果由企劃財政部下屬的公共機關運營委員會審議，最終評價結果將由企劃財政部長官簽署并于6月20日前下發給企業。
為了提高評審的公平性和專業性，韓國企劃財政部長官每年會從大學教授和公認會計師中挑選出專家組成經營評價團。以今年為例，評價團成員共有159名，團長為首爾大學教授崔鐘元，而評審對象則包括仁川空港公社、韓國電力等111個國有機構和在職6個月以上的100名機構負責人以及58名常任監事。評價團有權在評審過程中要求企業機構提供進一步的補充材料，也可以要求與任職人員對話了解情況。評審結果對于企業非常重要。經營績效優異的企業，政府將給予表彰，而對于經營不善的企業負責人，政府可能給予撤職處分。此外，評審結果還會對全社會公開，屆時媒體的報道也極大影響企業管理層和員工的工作態度。
為鼓勵國有企業向海外市場發展，海外業績也成為經營評價機制的重要一項。在這種政策的引導下，自2008年以來，資源、基礎設施建設和信息技術等多個領域的韓國國有企業在海外市場表現得非常活躍。特別是借助政府強化資源外交的東風，石油公社、燃氣公社、礦物資源公社、煤炭公社等企業對外業績提升顯著。國有企業在海外的發展不僅改善了國有資產的收益，提高了企業的競爭力和創造就業崗位的能力，而且提升了韓國在國際社會的地位。
國有企業任職人員的收入也與經營評價的結果密切相關。政府會根據相應期間的純利潤等經營成績和經營評價團等外部評價為基礎，向企業負責人發放相應比例的獎金。如果其所負責的企業在經營評價中獲得最高等級S級，則獎金最高能達到基本工資的200%。企業員工根據評價結果和工作業績也會得到相應幅度的獎勵。另外，韓國企劃財政部在年底還會發布下一年度的《國有企業和準政府機關預算案》，其中規定了國有企業員工下一年工資的增長幅度，該幅度基本與當年CPI的增長幅度相當，以抵消物價上漲帶來的工資縮水。
韓國政府在發展國有企業的過程中也碰到了很多問題，例如國有企業限制競爭及市場進入，使得競爭力和經營效率低下；自然壟斷和行政壟斷造成技術革新動力不足；龐大的員工人數影響效率提升等等。為此，韓國各級政府都在進行調整國有企業所有制結構的嘗試，方式包括國有股在國內外證券市場上公開上市、出售經營權、戰略性合作等。在政府推動下，韓國國有企業近年來通過所有制調整，吸引外資超過100億美元，盈利能力也得到很大程度提升。除了部分公共事業，韓國幾乎取消了所有行業對民營資本和境外資本的準入限制。有關專家認為，企業所有制調整改善了韓國國有企業財務結構，提高了企業經營透明度，增加了工作效率。
俄羅斯：加強控制戰略性行業
俄羅斯逐步加深了對市場經濟的認識，自2000年后開始重新加強國家對戰略性行業的控制力，現在俄羅斯政府獨資或控股的企業已成為其國民經濟的重要支柱。
為了消除上世紀90年代初大規模私有化帶來的國有資產流失、財政收入減少、寡頭經濟盛行等負面影響，俄羅斯總統普京在其第一個任期內以戰略性行業為突破口開始了重新國有化進程。俄羅斯政府于2004年通過法令，制定了戰略性企業和戰略性股份公司名錄，將石油、天然氣、運輸、電力、銀行、鋼鐵制造業等領域的1063家企業列為國有戰略企業。俄羅斯法律規定：“俄戰略企業股份歸俄聯邦所有，俄聯邦政府參與管理，確保國家戰略利益、國防能力和國家安全，保護俄聯邦公民的道德、健康、權利和合法利益。”
為了推動國有企業的良性發展，加強對國有企業的監督管理，俄羅斯政府采取了一系列有效措施。首先，通過法律明確和奠定國有企業在經濟中的特殊重要地位，陸續通過《自然壟斷法》、《電力法》、《聯邦礦產法》、《戰略企業外商投資法》等法律，幫助國有企業在油氣、電力、鐵路、郵政等戰略性行業依法獲得主導地位；其次，通過國家財產管理委員會加強對國有資產的監督，該委員會履行國家出資人職責,對企業國有資產的保值增值進行監督,代表俄羅斯政府向部分大型企業派出監事會,負責監事會的日常管理工作,防止國有資產的流失；第三，加強財稅監管，將國有企業作為財政收入的重要來源。俄羅斯政府規定，除俄總理特別批準外，國企上繳的紅利比例不得低于25%。近年來，其國企上繳的紅利大幅增長，由2010年的450億盧布增加到2012年的1610億盧布，2013年政府有望獲得國企紅利1721億盧布（占俄財政總收入的1.4%）。除上繳紅利外，俄羅斯政府還積極利用礦產開采稅、石油出口稅等稅收手段，將石油等資源性企業的稅收收入注入政府穩定基金，構筑抵御金融風險的“防火墻”。
為了加強政府對重要國企組織人事的控制，保障國企忠實執行政府經濟政策，并取消形式上的獨立董事，俄羅斯政府于2012年年底調整了國企董事會的構成辦法，又重新允許政府官員到國企任職。長期以來，外界對俄國企“官商不分”的管理體制頗有詬病。為了增加企業高管的收入透明度，減小外界質疑，俄羅斯總理梅德韋杰夫于2012年8月簽署政府令，強調國企高管每年4月30日之前必須公布本人、配偶及未成年子女在上一年度的收入和財產情況。俄總統辦公廳還要求國企高管參照政府官員標準，于今年7月1日前放棄在海外擁有的銀行賬戶和股票，否則將遭解職。
在規范對國有企業管理的同時，俄羅斯政府也意識到必須不斷提高國有企業經營效率、優化企業結構、增強企業活力，而新一輪國企私有化被視為可行途徑。與上一次私有化浪潮相比，此次俄政府的步伐要“穩健”得多。一方面，依然強調保持國家對經濟的控制力。完成私有化后，政府在俄石油、俄鐵路股份公司等壟斷企業中仍享有絕對控股權，政府對戰略性行業的掌控不會因私有化產生動搖。根據相關規定，俄羅斯新私有化對象被限定在：不行使國家職能的國有獨資公司、2004年8月4日第1009號總統令規定的戰略性企業名錄以外的國有獨資公司和國有股份公司的部分股份。另一方面，俄政府制定了私有化計劃及收益指標，但落實過程中并不急于求成。俄石油公司董事長謝欽就曾建議將國有企業股份私有化價格不得低于企業首次公開募股價格。
（本文章摘自6月13日《經濟日報》 作者：陶杰 楊 明 廖偉徑）